PortEuropa

Zapraszam do zapoznania się z ekspertyzą „Dziesięć kroków dla uzdrowienia granicy”, opracowaną dla portalu „Port Europa”. W ocenie autora publikacji, zastosowanie się do poniższych punktów pozwoli na ucywilizowanie sytuacji na granicy polsko-ukraińskiej w perspektywie 3-5 lat (pod pojęciem „ucywilizowanie” należy rozumieć doprowadzenie granicy polsko-ukraińskiej do takiego stanu, jaki panuje obecnie, czyli w 2010 roku, na granicy węgiersko-chorwackiej). Przy każdym z punktów wskazano w nawiasie instytucję, odpowiedzialną za jego wdrożenie. Autor zezwala na niekomercyjne wykorzystanie ekspertyzy, jej przedruk, kopiowanie i rozpowszechnianie pod warunkiem podania autora i linka do źródła – „www.porteuropa.eu, portal o Europie Środkowej”.

1.    Ujednolicenie zarządzania przejściami granicznymi (Prezes Rady Ministrów).

Obecnie za sytuację na granicy odpowiada zbyt wiele instytucji, które nie poczuwają się do odpowiedzialności za problemy i przerzucają ich rozwiązanie na pozostałe instytucje. Powstaje wobec tego chaos decyzyjny i niemoc, gdyż żadna z instytucji nie poczuwa się do zainicjowania zmian. Są to między innymi:
-    MSZ – wymiana not dyplomatycznych z Ukrainą na temat nowych przejść granicznych lub modernizacji istniejących; od treści noty uzależnione jest m. in. to, czy przejście będzie dostępne dla pieszych i rowerzystów, o co MSZ nie dba,
-    Wojewoda (Lubelski, Podkarpacki),
-    Straż Graniczna,
-    Służba Celna,
-    MSWiA
Do tego dochodzą oczywiście służby ukraińskie.

Rozwiązaniem tego problemu mogłoby być podporządkowanie tych wszystkich organów nowoutworzonemu pełnomocnikowi premiera do spraw przejść granicznych w randze ministra. Pełnomocnik powinien mieć prawo wydawać wiążące polecenia każdej ze służb, domagać się od nich informacji i koordynować ich pracę, podlegałby bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów.

2.    Harmonizacja polityki akcyzowej (Minister Spraw Zagranicznych, Komisja Europejska).

W ramach Partnerstwa Wschodniego oraz Umowy Stowarzyszeniowej Ukraina-UE powinien funkcjonować mechanizm uzgodnienia polityki akcyzowej Unii Europejskiej oraz jej wschodnich sąsiadów, aspirujących do członkostwa (Ukraina, Mołdawia). Różnice w cenie towarów akcyzowych (np. papierosy, alkohol, benzyna) między Polską a Ukrainą docelowo nie powinny być wyższe, niż 25-30%. Należy to osiągnąć poprzez odpowiednio wynegocjowaną obniżkę akcyzy w UE i jej podwyżkę na Ukrainie. Zgodę Ukrainy i Mołdawii na ograniczenie ich suwerenności w ustalaniu polityki akcyzowej należy powiązać z korzyściami politycznymi i gospodarczymi, takimi jak:
-    zniesienie obowiązku wizowego,
-    przyspieszenie integracji gospodarczej, przyznanie preferencji handlowych,
-    utworzenie nowego funduszu pomocowego dla Ukrainy i Mołdawii, na wzór PHARE – realna pomoc finansowa tym krajom, przede wszystkim inwestycje w infrastrukturę, a nie konferencje i szkolenia.

Realizacja powyższego postulatu należy do kompetencji Unii Europejskiej, jednakże strona polska powinna bezwzględnie wystąpić z taką inicjatywą na forum unijnym i ją skutecznie promować (w tym pozyskać sojuszników: kraje wyszehradzkie, Niemcy, Austria i in.).


3.    Wspólne polsko-ukraińskie odprawy i zniesienie zakazu przekraczania granicy pieszo (Pełnomocnik Premiera ds. Przejść Granicznych).

Należy przyjąć zasadę, iż docelowo wszystkie przejścia graniczne powinny funkcjonować na zasadzie wspólnych odpraw polsko-ukraińskich (na wzór Krościenka i Zosina) oraz być dostępne dla pieszych i rowerzystów.

Wymaga to oczywiście:
-    inwestycji,
-    uzgodnień ze stroną ukraińską,
-    podjęcia działań legislacyjnych – np. wystosowania przez MSZ odpowiednich not dyplomatycznych,
-    wsparcia politycznego – nad realizacją tego zadania powinien czuwać osobiście sam premier i minister spraw zagranicznych, który powinien rozmawiać o tych sprawach na najwyższym szczeblu międzyrządowym.

Pełnomocnik Premiera ds. Przejść Granicznych powinien dokonać audytu sytuacji na przejściach granicznych. Audyt powinien wykazać, jakie działania należy podjąć na każdym z przejść, by wprowadzić wszędzie wspólne odprawy oraz stworzyć pas odpraw dla pieszych i rowerzystów. O problemach i zastrzeżeniach np. strony ukraińskiej należy mówić otwarcie, taka informacja powinna być publicznie dostępna. Na podstawie audytu należy stworzyć nowy rządowy program modernizacji przejść granicznych – w ciągu 5 lat wszystkie przejścia powinny być dostępne dla ruchu pieszego i rowerowego oraz powinny odbywać się w nich wspólne odprawy polsko-ukraińskie.

4.    Wsparcie polityczne (Premier, Minister Spraw Zagranicznych).

Obecnie temat problemów na granicy polsko-ukraińskiej praktycznie nie istnieje w mediach i nie spotyka się z uwagą rządu i polityków. Kwestie granicy powinny zyskać o wiele wyższą rangę – powinien to być jeden z głównych tematów debaty publicznej, traktowany m. in. jako element przygotowań do Euro-2012. Tematyka granicy zdecydowanie powinna dominować podczas polsko-ukraińskich spotkań na najwyższym szczeblu (wizyta prezydenta, premiera, ministra spraw zagranicznych Ukrainy w Polsce i vice versa).

5.    Zmiana polityki wizowej (MSZ).

-    Utworzenie nowych konsulatów na Ukrainie, m. in. w Tarnopolu, Iwano-Frankiwsku, Chmielnickim, Doniecku. Powinny to być agencje konsularne, o obniżonym statusie dyplomatycznym, zajmujące się wyłącznie wydawaniem wiz, zatrudniające do prostych czynności przede wszystkim miejscowych mieszkańców.
-    Utworzenie, na podstawie poprzedniego porozumienia międzyrządowego, polskiej sekcji konsularnej (wizowej) w Konsulacie Generalnym Republiki Słowackiej w Użhorodzie (oraz na zasadzie wzajemności, utworzenie słowackiej sekcji konsularnej w KG RP we Lwowie). Większa koordynacja wizowa między krajami wyszehradzkimi, docelowo – utworzenie wspólnych konsulatów dla krajów V-4.
-    Ograniczenie Lwowskiego okręgu konsularnego wyłącznie do obszaru Obwodu Lwowskiego. Wizy w lwowskim konsulacie powinny być wydawane wyłącznie dla mieszkańców tego obwodu, pozostali powinni być obsługiwani w innych urzędach (w Tarnopolu, Łucku, Kijowie itp.).
-    Wydawanie większej ilości wiz pięcioletnich.
-    Rygorystyczna polityka wizowa wobec osób złapanych na przemycie: pierwszy i drugi tego typu występek powinien być karany mandatem i ostrzeżeniem, a trzeci – automatycznym zakazem wjazdu do Strefy Schengen na okres 1-5 lat (w zależności od skali przemytu).
-    Zwiększenie przejrzystości działania konsulatów, pojawiające się często skargi i zastrzeżenia powinny być znacznie poważniej traktowane.


6.    Ograniczenie dopuszczalnej częstotliwości przekraczania granicy przez obywateli RP – zmiana polsko-ukraińskiej Umowy o ruchu osobowym (MSZ).

Istnieje prosty sposób na niemal całkowite wyeliminowanie drobnego i uciążliwego przemytu, dokonywanego przez obywateli RP, którzy codziennie, bądź nawet kilka razy dziennie jeżdżą na Ukrainę po papierosy i benzynę (tzw. „mrówki”). Należy renegocjować polsko-ukraińską umowę o ruchu osobowym i wprowadzić do niej następujące zapisy:
-    granicę można przekroczyć tylko raz w ciągu doby (tam i z powrotem),
-    maksymalnie x razy w ciągu miesiąca kalendarzowego (np. 10),
-    maksymalnie x razy w ciągu roku.
-    Osoby, które z jakichś względów potrzebują przekraczać granicę częściej (np. kierowcy autobusów) powinny mieć taką możliwość wyłącznie po wyrobieniu wizy służbowej w ukraińskim konsulacie (w Lublinie, Krakowie, Gdańsku, Warszawie lub Poznaniu). Nie powinno być przywilejów w tym względzie dla mieszkańcy strefy przygranicznej, wręcz przeciwnie.

7.    Stworzenie funduszu pomocowego dla Ukrainy (MSZ, Ministerstwo Finansów).

Realizacja większości zmian na granicy polsko-ukraińskiej (np. wprowadzenie pasów odpraw dla pieszych, wspólnych odpraw) jest obecnie hamowana przez brak środków na te cele po stronie ukraińskiej. Należy zaznaczyć, że Ukraina, w odróżnieniu od Polski, nie otrzymuje niemal zupełnie wsparcia finansowego z Unii Europejskiej i przy modernizacji przejść granicznych musi opierać się na własnych środkach.

W interesie Polski jest stworzenie ze środków budżetu państwa specjalnego funduszu pomocowego dla Ukrainy, przeznaczonego na pokrycie części kosztów, związanych z modernizacją i zmianami organizacyjnymi na granicy i w jej sąsiedztwie (np. drogi dojazdowe). Środki na ten cel można wygospodarować, zmniejszając fundusz „Polska Pomoc” oraz ograniczając zaangażowanie w misjach zagranicznych. Można również poprosić Unię Europejską o przesunięcie części środków „należnych” Polsce (których nasz kraj i tak nie wykorzysta) i przekazanie ich Ukrainie, na cele związane z granicą.


8.    Zwiększenie przejrzystości i kontroli społecznej (Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich).

Obecnie problemy związane z przekraczaniem granicy polsko-ukraińskiej są zamiatane pod dywan i bagatelizowane przez administrację rządową, m. in.:
-    społeczeństwo nie dowiaduje się, dlaczego występują opóźnienia we wprowadzaniu wspólnych polsko-ukraińskich odpraw, albo dlaczego nie są realizowane w terminie zaplanowane wcześniej inwestycje. Urzędnicy, pytani przez dziennikarzy o te sprawy, informują ogólnie np. o tym, że wysłano notę dyplomatyczną, ale strona ukraińska do tej pory na nią nie odpowiedziała. O takich sprawach społeczeństwo powinno być informowane na bieżąco, rzecznicy prasowi powinni sami tworzyć i wysyłać dziennikarzom i innym zainteresowanym osobom newslettery, a nie jedynie reagować na zapytania,
-    skargi na działanie danej instytucji (np. Konsulatu Generalnego RP) są rozpatrywane przez tę samą instytucję (a nie przez instytucję wyższego szczebla), która oczywiście wszystkiemu zaprzecza,
-    odpowiedzi na pytania dziennikarzy są bardzo często zdawkowe i niczego nie wyjaśniają; przykładem jest biuro rzecznika prasowego Straży Granicznej; z kolei przykładem pozytywnym jest polityka medialna Służby Celnej (2010 rok),
-    posiedzenia komisji międzyrządowych d.s. przejść granicznych mają obecnie zamknięty charakter. Należy wprowadzić możliwość uczestnictwa w procesie decyzyjnym dotyczącym granicy również przez zainteresowanych tę sprawą niezależnych ekspertów, którzy mogliby zgłosić własne postulaty – np. uzupełnienie infrastruktury przejść granicznych o pasy odpraw dla pieszych,
-    Straż Graniczna podaje na swoich stronach zaniżone czasy oczekiwania na przekroczenie granicy, brakuje niezależnego monitoringu rzeczywistych problemów.

Dotychczasowe doświadczenia wskazują, iż instytucje państwowe, odpowiedzialne za sytuację na granicy, nie wykazują woli wprowadzania istotnych zmian. Jest to dość hermetyczne środowisko, zainteresowane zachowaniem status quo. Z tego względu należy przede wszystkim kontynuować działania podjęte przez ś. p. Janusza Kochanowskiego, Rzecznika Praw Obywatelskich.

W Biurze RPO powinien powstać stały zespół, monitorujący sytuację na granicy, inicjujący zmiany prawne oraz nagłaśniający problemy w mediach, otwarty na współpracę ze społeczeństwem. W ramach tych działań powinien powstać serwis internetowy poświęcony problemom na granicy i informujący na bieżąco o postępach dialogu Biura RPO z odpowiednimi instytucjami, odpowiedzialnymi za sytuację na granicy. Rzecznik powinien „patrzeć na ręce” administracji rządowej (np. pełnomocnika premiera ds. przejść granicznych).


9.    Uwzględnienie uwarunkowań społeczno-gospodarczych (Rada Ministrów, np. pełnomocnik Michał Boni)

Należy zaznaczyć, że praprzyczyną problemów na granicy jest trudna sytuacja społeczno-gospodarcza obu stron pogranicza. Mieszkańcy tych terenów, pozostając bez pracy, zajmują się przemytem, powodując tym samym, że granica jest nieprzejezdna. Z kolei nieprzejezdna i zakorkowana granica uniemożliwia rozwój gospodarczy tego terenu i kółko się zamyka.

Integralnym elementem działań, zmierzających do odkorkowania granicy, powinno być dążenie do rozwoju gospodarczego pogranicza i aktywizacji zawodowej mieszkańców. Można w tym zakresie wymienić następujące spostrzeżenia i postulaty:

·    Uzależnienie od przemytu. Większość mieszkańców pogranicza zajmuje się przemytem nie dlatego, że nie ma innych możliwości utrzymania, ale dlatego, że nie potrafi funkcjonować w inny sposób. Przemyt jest stosunkowo łatwym źródłem dochodów, demotywującym do podjęcia starań o znalezienie normalnej pracy, edukacji itp. Szczególnie na Podkarpaciu panuje powszechnie postawa roszczeniowa w stylu: „niech państwo da mi pracę, to nie będę jeździć na przemyt”, połączona z całkowitą biernością w zakresie poszukiwania tej pracy czy dokształcania.

·    Jedynym rozwiązaniem tego problemu powinno być stworzenie, również ze środków unijnych, specjalnego programu aktywizacyjnego dla społeczności byłych przemytników. Podobny program powinien powstać również dla ukraińskiej części pogranicza, w ramach Partnerstwa Wschodniego.

·    Rozwój agroturystyki i legalnego handlu przygranicznego. Różnica w cenach między Polską a Ukrainą powinna być siłą napędową rozwoju pogranicza. Państwo nie powinno przeszkadzać w zakupach za granicą towarów nie objętych akcyzą, co więcej, powinno wspierać np. sprzedaż na przemyskich targowiskach ukraińskich wyrobów (i polskich wyrobów sprzedawanych np. na bazarze we Lwowie). Taka wymiana handlowa jest zdrowym zjawiskiem, w odróżnieniu od handlu towarami akcyzowymi. Należy również sprzyjać rozwojowi turystyki transgranicznej, zwłaszcza turystyki rowerowej: w tym celu należy otworzyć pieszo-rowerowe przejścia graniczne, zwłaszcza w Bieszczadach.

·    Polityka regionalna. Należy zauważyć, iż Warszawa nie ma pomysłu na rozwój gospodarczy Lubelszczyzny i Podkarpacia – realizowane obecnie programy, jak np. unijny program dla Polski Wschodniej są dalece niewystarczające. Państwo kompensuje tę niemoc tolerowaniem drobnego przemytu, który jest traktowany jako sposób na rozwiązanie problemów społecznych pogranicza. Należy takie nastawienie ocenić zdecydowanie negatywnie.


10.    Walka z korupcją i nieprawidłowościami (Pełnomocnik Premiera ds. granicy, Minister Sprawiedliwości, CBA, Rada Ministrów).

Należy zauważyć, że przyczyną długiego czasu oczekiwania na przekroczenie granicy nie są niedostatki infrastruktury, ale „czynnik ludzki”, a w szczególności następujące zjawiska:

·    Uzależnienie celników i funkcjonariuszy SG od lokalnych społeczności. Media wielokrotnie informowały o przypadkach, kiedy nadgorliwym celnikom podpalano dom itp. Celnik, strażnik graniczny w obecnych uwarunkowaniach społecznych musi być pobłażliwy wobec regularnych przemytników, gdyż są to jego sąsiedzi, koledzy ze szkoły itp. Bez uwzględnienia tego faktu, żadne trwałe zmiany na granicy nie będą możliwe.

·    Jedynym w pełni skutecznym rozwiązaniem tego problemu jest skoszarowanie Straży Granicznej i Służby Celnej. Na granicy powinny bezwzględnie pracować osoby spoza Podkarpacia i Lubelszczyzny, w tym obcokrajowcy, mieszkający w skoszarowanych obozach i wykonujących swoją służbę w jednym miejscu nie dłużej, niż przez rok. Praca w Straży Granicznej lub Służbie Celnej na przejściu granicznym powinna być traktowana analogicznie, jak służba zawodowa w wojsku. Oczywiście zarobki funkcjonariuszy powinny być odpowiednio wysokie, rzędu 5000 zł miesięcznie. Takie rozwiązanie jest oczywiście kosztowne, ale pozwoli uniknąć o wiele większych kosztów, które państwo ponosi wskutek przemytu i rozwoju przestępczości.

·    Strona polska musi przestać udawać, iż nie wie o problemie wymuszania przez ukraińskich funkcjonariuszy łapówek i haraczy od polskich podróżnych. Temat ten powinien być stale poruszany w rozmowach pomiędzy polskim i ukraińskim premierem, prezydentem i ministrem spraw zagranicznych. Polska powinna domagać się utworzenia na ukraińsko-unijnej granicy specjalnej międzynarodowej jednostki antykorupcyjnej (na wzór misji unijnej na granicy ukraińsko-mołdawskiej) lub podjęcia innych działań w związku z tym problemem.

·    Wielu podróżnych wyraża uzasadnioną opinię, iż polskie służby graniczne i celne pracują tak, jakby na granicy trwał permanentny strajk włoski. Zazwyczaj musi minąć 20-30 minut, by funkcjonariusz w ogóle podszedł do autobusu i zebrał paszporty, następnie funkcjonariusz znika z paszportami na godzinę itp. Wszystko trwa stanowczo za długo. Istnieją uzasadnione podstawy do stwierdzenia, iż służby graniczne i celne umyślnie spowalniają odprawę, by zniechęcić w ten sposób przemytników do przemytu (potwierdzają to wypowiedzi dla prasy wysokich przedstawicieli tych służb), co jest zachowaniem niedopuszczalnym.

·    Braki kadrowe. Niezależnie od powyższego problemu „totalnego strajku włoskiego”, istnieje poważny problem brakach kadrowych. Odprawa autobusów powinna wyglądać w ten sposób, że do autobusu wchodzą równocześnie trzej funkcjonariusze, dokonujący kontroli paszportowej, a kontrola rozpoczyna się od razu po podjechaniu pojazdu pod punkt odpraw. Niewątpliwie wymagać to będzie zwiększenia (nawet trzykrotnie) ilości funkcjonariuszy, przy ich równoczesnym skoszarowaniu i podniesieniu im płac. Środki na to muszą się znaleźć, gdyż oszczędności na tym temacie są iluzoryczne: każda „zaoszczędzona” złotówka oznacza kilka straconych złotych z tytułu przemytu, korupcji i nie zebranych podatków, które pojawiłyby się z tytułu ożywienia polsko-ukraińskiej współpracy gospodarczej.

·    Trzykrotne przyłapanie obywatela RP na przemycie powinno automatycznie skutkować skierowaniem przez celnika sprawy do sądu, mógłby orzec czasowy zakaz opuszczania terytorium RP (lub terytorium Strefy Schengen). Takie rozwiązanie istnieje już w obecnym systemie prawnym, ale jest stosowane sporadycznie. Należy przeanalizować zasadność wprowadzenia odpowiednich zmian w przepisach, które upowszechniłyby to rozwiązanie.

Autor: Jakub Łoginow

Źródło: www.porteuropa.eu - Portal o Europie Środkowej i Wschodniej

kontakt z autorem:   kuba.loginow@gmail.com